Μια συνοπτική απόδοση της έννοιας του επιτελικού κράτους περιλαμβάνει οπωσδήποτε τη θεμελιώδη αρχή της σχέσης του κεντρικού κράτους, με τα υπόλοιπα επίπεδα διοίκησης. Στο πλαίσιο του επιτελικού κράτους τα υπουργεία διατηρούν το σχεδιασμό, την εφαρμογή και την αξιολόγηση των δημόσιων πολιτικών, ενώ οι επιμέρους αρμοδιότητες περιέρχονται σε διαφορετικά επίπεδα διοίκησης, συγκροτώντας, σε μια ιδανική εκδοχή, ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Η προβληματική του επιτελικού κράτους εισήχθη στο ελληνικό διοικητικό σύστημα με τις διατάξεις του ν. 4622/2019. Η εμβληματική αυτή νομοθετική παρέμβαση περιλαμβάνει τέσσερα μέρη:
Το πρώτο, αφορά την οργάνωση και τη λειτουργία της Κυβέρνησης και των επιμέρους κυβερνητικών οργάνων.
Το δεύτερο, θέτει το πλαίσιο και τους κανόνες οργάνωσης της κεντρικής δημόσιας διοίκησης και καθορίζει ζητήματα που αφορούν τις αρμοδιότητες και το ρόλο των ανώτατων μετακλητών υπαλλήλων (γενικών και ειδικών γραμματέων) και τη λειτουργία των ιδιαιτέρων γραφείων των υπουργών και υφυπουργών. Κυρίως όμως ιδρύει μια νέα επιτελική δημόσια υπηρεσία, την Προεδρία της Κυβέρνησης, η οποία αποτελείται από πέντε προϋφιστάμενες γενικές γραμματείες. Η Προεδρία της Κυβέρνησης καλείται να υποστηρίξει δυναμικά τον κομβικό ρόλο του Πρωθυπουργού, εντός του πλαισίου του πρωθυπουργοκεντρικού συστήματος που σταδιακά διαμορφώθηκε και παγιώθηκε στην Ελλάδα, ιδίως μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος του 1986.
Το τρίτο μέρος, αφορά επιμέρους ζητήματα λειτουργίας του επιτελικού κράτους και θέτει τους κανόνες προγραμματισμού του κυβερνητικού έργου. Ειδικότερα, προσδιορίζει τον τρόπο παρακολούθησης της εφαρμογής του κυβερνητικού έργου, αλλά και της κωδικοποίησης και αναμόρφωσης του δικαίου. Επίσης, θέτει νέους κανόνες στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία και κατοχυρώνει τις αρχές της καλής νομοθέτησης.
Το τέταρτο μέρος, θέτει ζητήματα διαφάνειας και ακεραιότητας, θεσπίζει μια σειρά από κωλύματα και ασυμβίβαστα και κανόνες αποφυγής σύγκρουσης συμφερόντων πολιτικών προσώπων και κρατικών λειτουργών και τέλος ιδρύει την Εθνική Αρχή Διαφάνειας ως ανεξάρτητη αρχή, στην οποία εντάσσει όλα σχεδόν τα προϋφιστάμενα ελεγκτικά σώματα της δημόσιας διοίκησης.
Ο καθορισμός των επιτελικών αρμοδιοτήτων και η θέσπιση των αντίστοιχων οργάνων, αποτελεί την αναγκαία αλλά όχι και ικανή συνθήκη επιτυχίας του εγχειρήματος. Παράλληλα θα πρέπει να δοθεί έμφαση στον προσδιορισμό και την προσεκτική αποκέντρωση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων. Η απαραίτητη ολοκλήρωση της σημαντικής αυτής μεταρρύθμισης, θα πρέπει να λάβει υπόψη της ότι η αποκέντρωση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων, δεν μπορεί παρά να συνδεθεί με την Αυτοδιοίκηση. Η παρατήρηση αυτή γίνεται πιο επιτακτική, αν ληφθεί υπόψη ότι στα 120 άρθρα και τις 72 σελίδες που καταλαμβάνει ο ν. 4622/2019 στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, δεν γίνεται καμία αναφορά στο ρόλο των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α΄ ή Β΄ βαθμού.
Μια εμβληματική όμως διοικητική μεταρρύθμιση όπως η συγκρότηση του επιτελικού κράτους δεν μπορεί να ολοκληρωθεί χωρίς την Αυτοδιοίκηση. Η καλύτερη λειτουργία του Κράτους που αποτελεί στόχο κάθε διοικητικής μεταρρύθμισης, κρίνεται πρωτίστως από τον βαθμό ικανοποίησης από τις υπηρεσίες που προσφέρει και από τη δυνατότητα ανταπόκρισης στα αιτήματα της οικονομίας και της κοινωνίας. Στο πλαίσιο αυτό, η εγγύτητα των φορέων που ασκούν εκτελεστικές αρμοδιότητες τόσο στα προβλήματα όσο και στις λύσεις, αποτελεί καθοριστικό παράγοντα επιτυχίας, αφού διασφαλίζει ταχύτερη και πληρέστερη κατανόηση των προβλημάτων, αποτελεσματικότερη και αμεσότερη αντίδραση, εξοικονόμηση πόρων, αλλά και αυξημένη δυνατότητα λογοδοσίας.
Ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα που ανακύπτουν στην πορεία ολοκλήρωσης ενός τέτοιου μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος, είναι η αίσθηση απώλειας εξουσίας εκ μέρους του κεντρικού πολιτικο-διοικητικού συστήματος. Στο πλαίσιο ενός πραγματικά επιτελικού κράτους, το κέντρο θέτει τα κριτήρια και το πλαίσιο των δημόσιων πολιτικών, νομοθετεί σε συνεργασία με τους φορείς που ασκούν τις εκτελεστικές αρμοδιότητες και τέλος αξιολογεί τόσο ως προς το αποτέλεσμα όσο και ως προς τη νομιμότητα. Μια τέτοια εξέλιξη όμως δεν μπορεί να επιτευχθεί χωρίς την απαραίτητη αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των θεσμών.
Απαραίτητη προϋπόθεση για κάτι τέτοιο είναι η αξιολόγηση όλων των αρμοδιοτήτων τόσο της κεντρικής διοίκησης όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης, με επιστημονικά πρωτίστως κριτήρια, χωρίς προκαταλήψεις. Στόχος, να παραμείνουν στα υπουργεία οι επιτελικές αρμοδιότητες, σύμφωνα με τον οδηγό που έχει ήδη δημιουργήσει ο ν. 4622/2019 και να μεταφερθούν σταδιακά και προσεκτικά οι υποστηρικτικές και εκτελεστικές αρμοδιότητες σε επίπεδα διοίκησης εγγύτερα προς τον πολίτη και πρωτίστως στην τοπική αυτοδιοίκηση. Για να γίνει πληρέστερα κατανοητή αυτή η διαδικασία και η σημασία της, αρκεί να αναφερθεί ότι σήμερα το κεντρικό κράτος, δηλαδή τα υπουργεία, ασκούν 25.000 περίπου χαρτογραφημένες αρμοδιότητες, ενώ συνολικά οι δύο βαθμοί τοπικής αυτοδιοίκησης (δήμοι και περιφέρειες) ασκούν μόλις 650 αρμοδιότητες.
Οι περιορισμοί σε μια τέτοια πορεία είναι σημαντικοί. Από τη μια μεριά η αμοιβαία επιφυλακτικότητα και η άρνηση του κεντρικού κράτους να χάσει μέρος των υπερβολικών αρμοδιοτήτων του. Από την άλλη, η έλλειψη πόρων, αλλά συχνά και τεχνογνωσίας εκ μέρους των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, συνθέτουν μια πολύπλοκη πραγματικότητα, που για να ξεπεραστεί απαιτεί μια θεσμική επανάσταση με δύο σκέλη. Αφενός την κατάλληλη νομοθετική παρέμβαση, αφετέρου ένα συγκεκριμένο επιχειρησιακό σχέδιο που θα καταστήσει τις νομοθετικές προβλέψεις εντελείς. Σε αυτή την κατεύθυνση, δεν θα πρέπει να αγνοηθούν και ρεαλιστικές αδυναμίες που αναφέρονται στην οργανωτική και διοικητική ετοιμότητα των Ο.Τ.Α., σε προβλήματα διαχειριστικής ικανότητας ή και διαφθοράς που επισημαίνονται σε όλες σχεδόν τις εκθέσεις των αρμοδίων οργάνων (Ελεγκτικό Συνέδριο, Ελεγκτικά Σώματα, κ.λπ.), αλλά και σε ζητήματα κυβερνησιμότητας που προκύπτουν ενίοτε μέσω αδόκιμων εκλογικών συστημάτων, που οδηγούν σε αδυναμία λήψης αποφάσεων. Πρόκειται για γνωστά ελλείμματα που είναι δυνατό να επισημανθούν και να ξεπεραστούν έγκαιρα.
Είναι προφανές ότι οι παραπάνω προβληματισμοί οδηγούν στο συμπέρασμα της αναγκαιότητας μιας δεύτερης φάσης του επιτελικού κράτους, που θα συνδέσει τη σταδιακή έξοδο από τους περιορισμούς της πανδημίας με την ολοκλήρωση του μετασχηματισμού του κράτους προς την κατεύθυνση της συγκρότησης ενός συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Σε ένα τέτοιο σύστημα θα πρέπει να επιφυλάσσονται μεγαλύτερες ευθύνες, αύξηση του προϋπολογισμού, αλλά και αυξημένη λογοδοσία στην τοπική αυτοδιοίκηση α΄ και β΄ βαθμού, σύμφωνα με όσα αναλύθηκαν ήδη, Παράλληλα, αυτή η μετακίνηση αρμοδιοτήτων από το κέντρο, εγγύτερα προς τον πολίτη, θα πρέπει να συνοδευτεί από την πάταξη των ασαφειών και επικαλύψεων που οδηγούν στο τραγελαφικό φαινόμενο των γραφειοκρατικών συναρμοδιοτήτων και εν τέλει στην αναρμοδιότητα που ταλαιπωρεί τόσο τον πολίτη (όπως έδειξε το πρόσφατο παράδειγμα των ακραίων καιρικών φαινομένων) όσο και γενικότερα την οικονομία. Είναι προφανές ότι η πορεία προς την ολοκλήρωση της δεύτερης φάσης του επιτελικού κράτους επιφυλάσσει εντάσεις και οδυνηρές συγκρούσεις. Πρόκειται όμως για μια αναγκαία διοικητική μεταρρύθμιση που θα δώσει περιεχόμενο στην αρχή της επικουρικότητας, θα εξοικονομήσει πόρους και θα τονώσει την αποτελεσματικότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών και κυρίως θα διευκρινίσει οριστικά ποιος κάνει τι και με ποιον τρόπο. Θα οδηγήσει δηλαδή στη συγκρότηση ενός ολοκληρωμένου επιτελικού κράτους, που θα θεμελιώνεται στο σύστημα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
*Ο δρ. Γιώργος Δίελλας είναι μεταδιδακτορικός ερευνητής του Τμήματος Πολιτικής Επιστήμης του Πανεπιστημίου Κρήτης. Διδάσκει στο Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο, στο Πανεπιστήμιο Δυτικής Αττικής και στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης.
