Μέχρι να ξεσπάσει η πανδημία στα τέλη του 2019 (στη χώρα μας έφθασε τον Φεβρουάριο του 2020) οι σύγχρονοι πολιτικοί και οικονομολογούντες πίστευαν ότι τα έχουν δει όλα. Πολέμους, ενεργειακές κρίσεις, χρήμα, χρεοκοπίες, μνημόνια, φυσικές καταστροφές, επενδύσεις, ανάπτυξη, κραχ…
Κανείς δεν περίμενε ότι μέσα σε λίγους μήνες ο ιός της Γουχάν θα σταματούσε τον κόσμο, θα σκότωνε κοντά ένα εκατομμύριο ανθρώπους, θα άλλαζε μια για πάντα τη ζωή μας και θα μας γέμιζε ανασφάλεια και φόβο για το μέλλον.
Να όμως που φθάσαμε στο 2022 και όλοι ελπίζουμε ότι με τη βοήθεια της επιστήμης – των εμβολίων, των αντι-ιικών φαρμάκων και της δύναμης της συνήθειας που αποκτήσαμε να αυτοπροστατευόμαστε – η πανδημία του κορωνοϊού θα γίνει μια μορφή «γρίπης» που θα αντιμετωπίζουμε κάθε χρόνο, όπως την εποχική γρίπη.
Πέρα από τις πληγές της πανδημίας, είδαμε το 2021 την ελληνική οικονομία με το τέλος της καραντίνας να τινάζεται σαν ελατήριο και να καλύπτει το χαμένο έδαφος μέσα σε λίγους μήνες.
Η δίψα για την επιστροφή στην «κανονικότητα», η ανάγκη να εργαστούμε και να ταξιδέψουμε οδήγησαν τον ρυθμό ανάπτυξης κοντά στο 8%, φέρνοντας όμως μαζί του και τον πληθωρισμό που μπορεί να ξεπεράσει το 5%, φαινόμενα που είχαμε να δούμε από την εποχή της μετάβασης από τη δραχμή στο ευρώ. Κι αυτό θα είναι το μεγάλο αγκάθι της νέας χρονιάς.
Μέσα σε αυτό το περιβάλλον η Ευρωπαϊκή Ενωση συνεχίζει τη συζήτηση για τις αλλαγές στους κανόνες του Συμφώνου Σταθερότητας που καθόριζαν την οικονομία και τη ζωή μας από την εποχή που αποφασίσαμε να μπούμε στο ευρώ.
«Διόρθωση του προϋπολογισμού»
Από τότε, και ειδικά τα τελευταία 20 χρόνια που έχουμε στην τσέπη μας και στους λογαριασμούς μας το ενιαίο νόμισμα, αγωνιζόμαστε να κρατήσουμε το έλλειμμα κάτω από το 3% του ΑΕΠ ετησίως και να περιορίσουμε το ασυγκράτητο δημόσιο χρέος κοντά στο 100% του ΑΕΠ, βλέποντας πάντοτε από μακριά τον κατά Μάαστριχτ στόχο της μείωσης στο 60% του ΑΕΠ.
Ποτέ δεν τα καταφέραμε… Αντίθετα χρεοκοπήσαμε το 2010, το χρέος κουρεύτηκε το 2012 και ενώ μειωνόταν ως ποσοστό του ΑΕΠ έως το 2019, μετά την πανδημία άγγιξε και πάλι το 200% του ΑΕΠ(!).
Ασφαλώς και δεν μπορούσαμε – ως χώρα – να κάνουμε διαφορετικά από το να κινηθούμε μέσα στο ευρωπαϊκό πλαίσιο που «πάγωσε» για δύο χρόνια τις υποχρεώσεις αυτές και μοίρασε χρήμα για να αντιμετωπιστούν οι συνέπειες της πανδημίας.
Το 2022 όμως θα είναι η χρονιά «διόρθωσης του προϋπολογισμού», της επιστροφής της χώρας στη δημοσιονομική σταθερότητα, που μπορεί να είναι μια ρεαλιστική προσπάθεια στον βαθμό που ο ρυθμός ανάπτυξης θα συνεχίζει να είναι υψηλός.
Παράλληλα θα περιμένουμε τις εξελίξεις στη μεγάλη συζήτηση που έχει ανοίξει εδώ και χρόνια στην Ενωμένη Ευρώπη για την ανάγκη αλλαγής των κανόνων του Συμφώνου Σταθερότητας ώστε να μην αποτελεί εμπόδιο στην αναπτυξιακή διαδικασία της ΕΕ αλλά κυρίως των χωρών του Νότου που εξακολουθούν να είναι πίσω από τις χώρες του πλούσιου Βορρά.
Ευτυχώς αυτό έχει γίνει αντιληπτό από τους ευρωπαίους ηγέτες, που εν μέσω πανδημίας αποφάσισαν για πρώτη φορά να προχωρήσουν σε κοινές εκδόσεις «ευρωπαϊκού χρέους» για να χρηματοδοτήσουν το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, που αποτελεί τη μεγάλη ευκαιρία της Ελλάδας για να προχωρήσει στη νέα γενιά επενδύσεων της πράσινης και ψηφιακής οικονομίας μέσω επιδοτήσεων και χρηματοδοτήσεων του Ταμείου και των τραπεζών, χωρίς να επιβαρυνθεί κι άλλο το εθνικό δημόσιο χρέος.
«Οταν δεν βρέχει φτιάχνουμε τη στέγη»
Βέβαια όλοι γνωρίζουν ότι «την τρύπια στέγη τη φτιάχνουμε όταν δεν βρέχει», κι αυτό για την Ελλάδα σημαίνει ότι τώρα που ο ρυθμός ανάπτυξης είναι υψηλός, η ανεργία ελεγχόμενη, τώρα πρέπει να γίνει η μεγαλύτερη δημοσιονομική προσαρμογή χωρίς να δημιουργούνται πρόσθετα ελλείμματα.
Ταυτόχρονα η κυβέρνηση, η Τράπεζα της Ελλάδος και τα think tanks καλούνται να συμμετέχουν με ουσιώδεις προτάσεις στη συζήτηση για το νέο Σύμφωνο Σταθερότητας, που οι πρώτες του γραμμές αναμένεται να φανούν την άνοιξη της νέας χρονιάς.
Συμμετέχοντας σε αυτόν τον διάλογο το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο προχώρησε σε μια αξιόλογη εργασία καταγραφής όλων των απόψεων που έχουν διατυπωθεί μέχρι τώρα, των μελετητών δρος Γιώργου Ιωαννίδη και δρος Παναγιώτας Κολιούση, για την αναθεώρηση του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου καθώς και τη διατύπωση μιας νέας πρότασης ελέγχου του χρέους που αποκαλούν μετάβαση από τη «δημοσιονομική γραμμή» στο «δημοσιονομικό μονοπάτι».
Εκεί σημειώνουν ότι η προσαρμογή πρέπει να γίνεται σε βάθος χρόνου, οι στόχοι μείωσης του χρέους να κινούνται σε ένα εύρος έτσι ώστε να μένει δημοσιονομικός χώρος για επενδύσεις και προτείνουν από τη διαδικασία αυτή να εξαιρεθούν οι δαπάνες μόνο για τη χρηματοδότηση επενδύσεων που είναι συμβατές με τους στρατηγικούς στόχους της Ενωσης. Σε αυτές τις επενδύσεις περιλαμβάνονται:
– Η εθνική συμμετοχή στα συγχρηματοδοτούμενα από τα Διαρθρωτικά Ταμεία και την Πολιτική Συνοχής προγράμματα.
– Οι δαπάνες για την αντιστροφή της κλιματικής αλλαγής ή/και την αντιμετώπιση των συνεπειών της, οι δαπάνες για την ψηφιακή μετάβαση, οι επενδυτικές δαπάνες ενίσχυσης του συστήματος Υγείας και Κοινωνικής Προστασίας και οι δαπάνες για Ε&Α.
Ας δούμε λοιπόν τη χαρτογράφηση των προτάσεων και την κωδικοποίηση της μέχρι τώρα συζήτησης από τους δύο μελετητές.
Ο χάρτης για ελλείμματα και χρέος
Η συζήτηση για την αναθεώρηση του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου δεν είναι καινούργια. Από τη διάσημη δήλωση του Ρομάνο Πρόντι στην εφημερίδα «Le Monde» πως το «Σύμφωνο Σταθερότητας είναι ηλίθιο» (Οκτώβριος 2002) έως και σήμερα, η κριτική προς το ΣΣΑ ουσιαστικά δεν έπαψε ποτέ. Ωστόσο, από το 2018 και μετά η σχετική συζήτηση έχει πάρει νέα δυναμική. Κατά την τελευταία τριετία, διάσημοι οικονομολόγοι αλλά και θεσμικοί φορείς έχουν επιχειρηματολογήσει υπέρ της ανάγκης ριζικής αναθεώρησης του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού πλαισίου προκειμένου αυτό να μπορέσει να ανταποκριθεί σε ένα ριζικά διαφοροποιημένο οικονομικό περιβάλλον σε σχέση με εκείνο που ίσχυε όταν συμφωνήθηκαν τα βασικά του χαρακτηριστικά.
Η επισκόπηση της πρόσφατης συζήτησης αναδεικνύει κάποια κοινά χαρακτηριστικά των προτάσεων αλλά και μια σειρά σημαντικών διαφορών.
Ενας κανόνας: οροφή δαπανών
Η πρόταση γύρω από την οποία διαμορφώνεται ευρεία συναίνεση στην ακαδημαϊκή συζήτηση, είναι αυτή που υποστηρίζει την αντικατάσταση του συνολικού πλέγματος των υφιστάμενων δημοσιονομικών κανόνων με έναν απλό κανόνα δαπανών. Η βασική ιδέα είναι πως η έμφαση του δημοσιονομικού πλαισίου πρέπει να μετατοπιστεί από την παρακολούθηση των διαρθρωτικών μεγεθών, σε ένα μέγεθος που είναι και εύκολο να μετρηθεί και εύκολο να ελεγχθεί από την κάθε κυβέρνηση. Το μέτρο αυτό είναι ο ρυθμός μεταβολής των δημοσίων δαπανών σε συνάρτηση με τον ρυθμό μεταβολής του ΑΕΠ. Μολονότι έχουν διατυπωθεί διαφορετικές εκδοχές αυτής της πρότασης, ο κανόνας δαπανών αποτελεί τη δημοφιλέστερη θέση μεταξύ της κοινότητας των οικονομολόγων.
Οι προτάσεις του EFB και των «7+7»
Η πρόταση του Ευρωπαϊκού Δημοσιονομικού Συμβουλίου (EFB 2018, 2020) κινείται στο ίδιο μήκος κύματος με τις αρχικές προτάσεις των Darvas κ.ά. Και το EFB διατηρεί τον μακροπρόθεσμο στόχο του 60%. Στη συνέχεια, καθορίζεται το χρονικό διάστημα εντός του οποίου πρέπει να επιτευχθεί ο μακροπρόθεσμος στόχος (το ΕFB αναφέρει ενδεικτικά μια περίοδο 15 ετών) καθώς και οι βασικές παραδοχές του σεναρίου βάσης (π.χ. αναμενόμενος πληθωρισμός και αναμενόμενος ρυθμός μεγέθυνσης). Τα παραπάνω καθορίζουν το δημοσιονομικό μονοπάτι και ένα τριετούς διάρκειας «ταβάνι» ως προς τη μεταβολή των ονομαστικών δημοσίων δαπανών (μείον τις δαπάνες τόκων, των επιδομάτων ανεργίας και των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων). Στο τέλος της τριετίας το όριο επανυπολογίζεται προκειμένου να γίνουν οι αναγκαίες προσαρμογές που απαιτεί η επίτευξη του μακροπρόθεσμου στόχου στο χρονικό διάστημα που έχει συμφωνηθεί. Ο κανόνας δαπανών δεν εφαρμόζεται για χώρες με χρέος κάτω του 60%, ενώ ο κανόνας του ελλείμματος (έως 3% του ΑΕΠ) παραμένει. Επομένως, ο βασικός δείκτης παρακολούθησης είναι η μεταβολή των καθαρών δημοσίων δαπανών. Τέλος, σε ό,τι αφορά τις δημόσιες επενδύσεις, το EFB προτείνει τον επιμερισμό των δημοσίων δαπανών ακαθάριστου σχηματισμού παγίου κεφαλαίου σε 4 έτη.
Οι ενδεχόμενες αποκλίσεις από τον κανόνα των δαπανών καταγράφονται σε ένα ειδικό εθνικό λογαριασμό προκειμένου να απορροφηθούν κατά τα αμέσως επόμενα έτη. Η παραβίαση του κανόνα προκύπτει εάν οι υπερβάσεις ανέλθουν πάνω από ένα όριο (π.χ. 1% του ΑΕΠ). Τέλος, το EFB θέτει την πρόταση δημιουργίας μιας κεντρικής δημοσιονομικής ικανότητας προκειμένου η ΕΕ να αποκτήσει ένα δημοσιονομικό εργαλείο αντιμετώπισης μεγάλων εξωγενών διαταραχών.
Σε ανάλογο μήκος κλίματος, δηλαδή στην απλοποίηση του δημοσιονομικού πλαισίου μέσω της υιοθέτησης ενός μοναδικού κανόνα για τις δημόσιες δαπάνες, κινείται και μια σειρά άλλων προτάσεων, μολονότι παρατηρούνται διαφορές σε επιμέρους στοιχεία. Η πιο γνωστή από αυτές τις προτάσεις διατυπώθηκε το 2018 από επτά γάλλους και επτά γερμανούς οικονομολόγους (Bénassy-Quéré κ.ά.) με τη φιλοδοξία ότι μπορεί να αποτελέσει τη βάση συναίνεσης μεταξύ των αποκλινουσών απόψεων Γαλλίας και Γερμανίας. Η πρόταση προκάλεσε εκτεταμένη συζήτηση και κωδικοποιήθηκε ως η πρόταση των «7+7». Σύμφωνα με τους συντάκτες, το υφιστάμενο σύστημα δημοσιονομικών κανόνων που στηρίζεται στο διαρθρωτικό έλλειμμα (structural deficit) πρέπει να αντικατασταθεί από έναν «κανόνα δαπανών» (expenditure rule), σύμφωνα με τον οποίο οι δημόσιες δαπάνες δεν πρέπει να αυξάνονται ταχύτερα από τη μακροχρόνια αύξηση του ονομαστικού ΑΕΠ. Αντίστοιχα, στις χώρες με υψηλό λόγο χρέους προς ΑΕΠ οι δημόσιες δαπάνες πρέπει να αυξάνονται με μικρότερο ρυθμό.
Οι κυβερνήσεις που παραβιάζουν τον κανόνα θα πρέπει να καλύψουν τη διαφορά μέσω της έκδοσης ειδικών ομολόγων (junior accountability bonds), των οποίων η διάρκεια θα επεκτείνεται αυτόματα στην περίπτωση ένταξης σε πρόγραμμα του ESM.
Οι γαλλικοί προβληματισμοί και οι γερμανικές τροποποιήσεις
Η πρόταση των Darvas κ.ά. (2018), που απηχεί τους γαλλικούς προβληματισμούς, αναπτύσσεται γύρω από δύο πυλώνες. Ο πρώτος αφορά τη διατήρηση του υφιστάμενου μακροπρόθεσμου στόχου για το δημόσιο χρέος, δηλαδή τη σταδιακή σύγκλισή του στο 60% του ΑΕΠ. Ο δεύτερος αφορά τη θέσπιση ενός βραχυπρόθεσμου κανόνα δαπανών. Σύμφωνα με τον κανόνα δαπανών, οι ονομαστικές δαπάνες δεν πρέπει να αυξάνονται ταχύτερα από το ονομαστικό εισόδημα ενώ για τις χώρες με υψηλό δημόσιο χρέος η μεταβολή των ονομαστικών δημοσίων δαπανών θα πρέπει να υπολείπεται της μεταβολής του ονομαστικού εισοδήματος.
Με άλλα λόγια, ο ρυθμός μεταβολής της ονομαστικής δημόσιας δαπάνης (μείον τους τόκους, τα επιδόματα ανεργίας και τις δημόσιες επενδύσεις) ισούται με το άθροισμα της πραγματικής δυνητικής μεγέθυνσης συν τον αναμενόμενο πληθωρισμό μείον ένα φρένο χρέους που λαμβάνει υπόψη την απόσταση που χωρίζει την κάθε χώρα από τον μακροπρόθεσμο στόχο του 60%.
Ταχύτητα προσέγγισης
Η κρίσιμη παράμετρος είναι η ταχύτητα προσέγγισης του μακροπρόθεσμου στόχου. Οι Darvas κ.ά. υποστηρίζουν πως αυτή δεν πρέπει προκύπτει από ένα κοινό (για όλα τα κράτη) τύπο όπως γίνεται σήμερα, αλλά κάθε κυβέρνηση σε συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρέπει να θέτει ένα στόχο 5ετίας, ο οποίος θα επικαιροποιείται σε ετήσια βάση. Συνεπώς, η ένταση της δημοσιονομικής προσαρμογής θα καθορίζεται σε συνεργασία με την Επιτροπή και θα εγκρίνεται από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. Από τη στιγμή που τεθεί ο μεσοπρόθεσμος στόχος για το χρέος, το εθνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο θα εξάγει το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό μονοπάτι, το οποίο αποτυπώνεται με τη μορφή ενός ανώτατου ετήσιου ορίου δημοσίων δαπανών.
Μια νεότερη εκδοχή της παραπάνω πρότασης εμφανίστηκε σε πρόσφατο άρθρο των Martin κ.ά. (2021) – στελέχη του Γαλλικού Συμβουλίου Οικονομικής Ανάλυσης –, στο οποίο γίνεται ρητή αναφορά στην ανάγκη κατάργησης του στόχου για το έλλειμμα (έως 3% του ΑΕΠ) αλλά και του μακροπρόθεσμου στόχου του 60%.
Στη νέα τους πρόταση, οι Γάλλοι υποστηρίζουν πως:
– κάθε κυβέρνηση πρέπει να θέτει ένα μεσοπρόθεσμο στόχο πενταετίας για τον λόγο χρέους πρός ΑΕΠ,
– ο στόχος αυτός θα αξιολογείται από το εθνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο και
– θα υιοθετείται (ή απορρίπτεται) από την Ευρωπαϊκή Ενωση. Από τη στιγμή που έχει προσδιοριστεί ο μεσοπρόθεσμος στόχος για το χρέος παράγεται αμέσως το δημοσιονομικό μονοπάτι που αποτυπώνεται με τη μορφή «ταβανιού δημοσίων δαπανών».
Η νέα πρόταση απορρίπτει την υιοθέτηση διακριτής αντιμετώπισης των δημοσίων επενδύσεων διότι κάτι τέτοιο «θα πυροδοτούσε ατέλειωτες συζητήσεις». Προτείνει όμως τον μετασχηματισμό του RRF σε μόνιμο δημοσιονομικό μηχανισμό χρηματοδότησης δημοσίων επενδύσεων μέσω της έκδοσης αμοιβαιοποιημένου χρέους.
Το σημείο εκκίνησης
Η πρόταση για διατήρηση του υφιστάμενου πλαισίου με σημειακές τροποποιήσεις – η οποία απηχεί περισσότερο τις γερμανικές προτιμήσεις – έχει διατυπωθεί από τους Christofzik, Feld κ.ά. (2018). Το σημείο εκκίνησης της συγκεκριμένης πρότασης είναι πως το υφιστάμενο δημοσιονομικό πλαίσιο δεν έχει δουλέψει αποτελεσματικά, ωστόσο η αιτία δεν είναι οι κανόνες αλλά η ελλιπής εφαρμογή τους από τα κράτη-μέλη.
Η «γερμανική» πρόταση διατηρεί τον μακροπρόθεσμο στόχο σύγκλισης του λόγου χρέους προς ΑΕΠ στο 60%. Ωστόσο, σε αντίθεση με άλλες προτάσεις διατηρεί την έμφαση στα διαρθρωτικά μεγέθη και στο διαθρωτικό πλεόνασμα, δηλαδή δεν μετακινείται από τη βασική ιδέα πως το δημοσιονομικό αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης πρέπει να είναι σχεδόν ισοσκελισμένο στον οικονομικό κύκλο (αυτό σημαίνει το διαρθρωτικό έλλειμμα θα πρέπει να υπολείπεται του 0,5% του ΑΕΠ για τις χώρες με δημόσιο χρέος κοντά στον στόχο του 60% ή να είναι μικρότερο του 1% του ΑΕΠ για χώρες με δημόσιο χρέος μακριά από το 60%).
Αντίστοιχα, η πρόταση προβλέπει την υιοθέτηση μιας οροφής δημοσίων δαπανών (expenditure ceiling), από την οποία εξαιρούνται οι δαπάνες για επιδόματα ανεργίας και οι δαπάνες εξυπηρέτησης τόκων. Οι υπόλοιπες δημόσιες δαπάνες είναι σε μεγάλο βαθμό α-κυκλικές, συνεπώς δεν μεταβάλλονται σημαντικά αναλόγως της φάσης του οικονομικού κύκλου.
