Η οξεία κριτική σύσσωμης της αντιπολίτευσης κατά τη συζήτηση των τελευταίων Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου για την αντιμετώπιση των συνεπειών της πανδημίας, για τη συμπερίληψη άσχετων διατάξεων χωρίς επείγοντα χαρακτήρα και απευθείας αναθέσεων με «άρωμα» ρουσφετιού, καθώς και η συνεχιζόμενη πρακτική των τροπολογιών, συνέπεσε με την εκκίνηση ακόμα μιας φιλόδοξης απόπειρας αντιμετώπισης της πολυνομίας και της κακονομίας. Στην κατεύθυνση αυτή κινείται το νέο πλαίσιο νομοθέτησης που προωθεί η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων της Προεδρίας της Κυβέρνησης (ΓΓΝΚΘ) με την κατάρτιση σαφούς «Δεκαλόγου» προς τους υπουργούς για εξορθολογισμό στην προετοιμασία και ψήφιση των νόμων.
Η ΓΓΝΚΘ (η άλλοτε Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης) προχώρησε στην εκπόνηση «Εγχειριδίου Νομοπαρασκευαστικής Μεθοδολογίας» και «Εγχειριδίου Ανάλυσης Συνεπειών Ρύθμισης». Για τη συγγραφή των κειμένων αυτών εργάστηκαν έγκριτοι πανεπιστημιακοί και νομικοί έχοντας την τεχνική υποστήριξη της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Directorate General for Structural Reforms). Η τελική επεξεργασία έγινε, υπό την καθοδήγηση του υπουργού Επικρατείας Γιώργου Γεραπετρίτη, από τον Στέλιο Κουτνατζή, επικεφαλής της ΓΓΝΚΘ, και τη συνεργάτιδα του κ. Γεραπετρίτη, νομικό Νατάσα Υφαντή.
Στόχος ο εξορθολογισμός στη θέσπιση των νόμων
Στο πλαίσιο της Γενικής Γραμματείας συστήθηκαν δύο επιτροπές που καλούνται να παίξουν κομβικό ρόλο για την αποτελεσματική εφαρμογή των αρχών και εργαλείων της καλής νομοθέτησης, στις οποίες συμμετέχουν πανεπιστημιακοί καθηγητές, δικαστές, διακεκριμένοι νομικοί και οικονομολόγοι.
Η πρώτη, η Επιτροπή Αξιολόγησης Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, είναι ένα 11μελές διεπιστημονικό όργανο σταθερής σύνθεσης υπό την προεδρία του καθηγητή Σπύρου Βλαχόπουλου. Αναλαμβάνει να διασφαλίζει την τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης σε σχέδια νόμων, υπουργικών τροπολογιών, ΠΝΠ, υπουργικών αποφάσεων κ.λπ., «ώστε να υπάρχει ενιαία και υψηλού επιπέδου νομοθετική και κανονιστική λειτουργία σε επίπεδο τόσο Βουλής όσο και κυβέρνησης». Η δεύτερη, η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης, αποτελείται από 13 μέλη υπό την προεδρία του επίτιμου αντιπροέδρου του Συμβουλίου της Επικρατείας Γιώργου Σταυρόπουλου και αναλαμβάνει τον συντονισμό της διαδικασίας «αποκάθαρσης και κωδικοποίησης της υφιστάμενης νομοθεσίας» με στόχο να καταργηθεί η απαρχαιωμένη και αλληλοσυγκρουόμενη νομοθεσία.
Παλαιότερες προσπάθειες να υπάρξει νομοπαρασκευαστικός εξορθολογισμός (όπως με τον Ν. 4048/2012) δεν απέδωσαν παρά τις καλές προθέσεις. Οι σχετικές διαδικασίες παρέμεναν στην αποκλειστική αρμοδιότητα των υπουργείων και των συμβούλων των εκάστοτε υπουργών – με ό,τι αυτό μπορεί να σημαίνει ή να υποκρύπτει πίσω από τις νομοθετικές πρωτοβουλίες που ενίοτε αναλάμβαναν. Αλλά και ο ρόλος των νομοπαρασκευαστικών επιτροπών που υπήρχαν πρακτικά περιοριζόταν στο επίπεδο των υπουργείων. Σύμφωνα με τον κ. Γεραπετρίτη, τη σφραγίδα του οποίου φέρει το προωθούμενο πλαίσιο θέσπισης όρων καλής νομοθέτησης στο πνεύμα του Ν. 4622/2019 περί επιτελικού κράτους, «η ανυπαρξία ενός αποτελεσματικού κεντρικού μηχανισμού αποφυγής της πολυνομίας και κακονομίας – η έλλειψη επιτελικού κράτους – οδηγεί σε κακή νομοθέτηση».
Η αλλαγή που επέρχεται είναι ότι πλέον μετατοπίζεται το νομοπαρασκευαστικό κέντρο βάρους από τα υπουργεία – «χωρίς να θίγεται ή να μπορεί να θιγεί η νομοθετική πρωτοβουλία των υπουργών» – στην Προεδρία της Κυβέρνησης μέσω της ενίσχυσης του ρόλου της «ως του μόνου δυνατού κεντρικού θεματοφύλακα της καλής νομοθέτησης», όπως εξηγεί ο κ. Γεραπετρίτης στον πρόλογο του εγχειριδίου. Στην πραγματικότητα επιχειρείται μια σύνθεση του συγκεντρωτικού και του αποκεντρωτικού μοντέλου νομοπαρασκευής, καθώς το νέο πλαίσιο αφενός «επιτρέπει περισσότερες εναλλακτικές εκδοχές ως προς τη σύνταξη του πρώτου προσχεδίου» και αφετέρου «αναθέτει τη σύνταξη του τελικού σχεδίου σε ad hoc νομοπαρασκευαστικές επιτροπές, τα κείμενα των οποίων αξιολογούνται όμως εν τέλει από ένα όργανο σταθερής σύνθεσης – την Επιτροπή Αξιολόγησης της Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας». Κρίσιμη για τη μακροπρόθεσμη επιτυχία αυτού του εγχειρήματος θεωρείται και η σύσταση ενός νέου αξιοκρατικού διυπουργικού κλάδου επιτελικών στελεχών ώστε να διασφαλιστεί η διοικητική συνέχεια.
Η υπόθεση των vouchers και το χαμένο κύρος του κοινοβουλευτισμού
Η αποκατάσταση του χαμένου κύρους του κοινοβουλευτισμού και της αξιοπιστίας της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας περνά αναγκαία και μέσα από την αποκατάσταση των διαδικασιών ορθής νομοθέτησης. Ανάλογες προσπάθειες στο παρελθόν ακυρώθηκαν στην πράξη, αφού δεν κατόρθωσαν να καθιερώσουν τις ασφαλιστικές δικλίδες που θα απέτρεπαν την επανάληψη των κακών πρακτικών. Ωστόσο, είναι η πρώτη φορά που το θέμα τίθεται σε τόσο ευρεία βάση επιχειρώντας επί της ουσίας να παρέμβει στην «πηγή του κακού». Αυτή είναι η αποσπασματική, ελλιπής, μη εμπεριστατωμένη, δαιδαλώδης, διά της πλαγίας οδού (μέσω τροπολογιών) και ενίοτε προκλητική νομοθέτηση εκ μέρους των υπουργείων. Η πρόσφατη υπόθεση των vouchers του υπουργείου Εργασίας κατέδειξε με χαρακτηριστική έμφαση το έλλειμμα που υπάρχει. Η θέσπιση όρων καλής νομοθέτησης, βεβαίως, δεν είναι απλώς ένα νομοτεχνικό ζήτημα. Συνιστά εξόχως πολιτικό και θεσμικό ζήτημα και αφορά τη σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ Πολιτείας και κοινωνίας – δηλαδή την ίδια τη Δημοκρατία. Η σύγχυση που έχει επικρατήσει ως προς τη διάκριση της νομοθετικής εξουσίας (Βουλή) από την εκτελεστική (κυβέρνηση) έχει μετατρέψει σε αρκετές περιπτώσεις το Κοινοβούλιο σε «κολυμβήθρα» αμφιλεγόμενων ή καταφανώς σκανδαλωδών νομοθετικών διατάξεων. Οι αντοχές της λειτουργίας του κοινοβουλευτισμού δοκιμάστηκαν οριακά την περίοδο των μνημονίων, όταν η Βουλή νομοθετούσε «υπό επιτήρηση». Πλέον καλείται να υλοποιήσει το απαραίτητο θεσμικό άλμα ώστε να ανακτήσει το χαμένο έδαφος.
Ο ΔΕΚΑΛΟΓΟΣ ΠΡΟΣ ΤΟΥΣ ΥΠΟΥΡΓΟΥΣ
Ο «δεκάλογος» προς τους υπουργούς για την ορθή νομοθέτηση προβλέπει τα εξής:
1. Τροποποιούμε έναν νόμο μόνο εάν είμαστε απολύτως βέβαιοι ότι δεν μπορούμε να επιτύχουμε το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα με διαφορετικό τρόπο.
2. Ενα νομοσχέδιο μπορεί να ρυθμίζει ένα μόνο θέμα με λίγες διατάξεις.
3. Ενα νομοσχέδιο πριν κατατεθεί πρέπει να έχει τη συμφωνία όλων των συναρμοδίων υπουργών.
4. Ενα νομοσχέδιο πριν κατατεθεί πρέπει να έχει υποβληθεί στις προβλεπόμενες αρχές και υπηρεσίες.
5. Δεν προβάλλουμε ως επείγον τη δική μας καθυστέρηση. Δεν αφήνουμε τα ζητήματα να καθίστανται επείγοντα και να απαιτούν λύσεις της τελευταίας στιγμής.
6. Αποστέλλουμε εγκαίρως στην Προεδρία της Κυβέρνησης όλο το προνομοθετικό πακέτο.
7. Ακολουθούμε πιστά και ουσιαστικά τη διαδικασία διαβούλευσης.
8. Δεν εισάγονται στη Βουλή άσχετες και εκπρόθεσμες τροπολογίες.
9. Δεν εισάγουμε τροπολογίες διά της πλαγίας μέσω νομοτεχνικών βελτιώσεων. Νομοτεχνικές προσθήκες/αναδιατυπώσεις κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής συζήτησης δεν επιτρέπεται να ισοδυναμούν με συγκεκαλυμμένες τροπολογίες.
10. Επείγοντα/κατεπείγοντα νομοσχέδια είναι απολύτως εξαιρετικά, για να εξυπηρετήσουν γνήσια απρόβλεπτες ανάγκες. Τυχόν επείγοντα ζητήματα δεν αντιμετωπίζονται με τη μορφή τροπολογιών, αλλά με την κατάθεση αυτοτελών νομοσχεδίων (με τη διαδικασία του επείγοντος ή του κατεπείγοντος).
