Παράκαμψη του Συντάγματος με τη διεθνή συμφωνία για τα Σκόπια

Μια μετεξέλιξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 που θα καθιστά μόνιμες τις δεσμεύσεις της πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας σε ό,τι αφορά τις αλυτρωτικές αναφορές στο Σύνταγμά της και μια παράλληλη διαδικασία σταδιακής εφαρμογής του εύρους χρήσης του νέου ονόματος συνιστούν το δίπτυχο με το οποίο επιδιώκεται να ξεκλειδώσει η επίλυση του ονοματολογικού και η ενσωμάτωση της γειτονικής χώρας πρώτα στο ΝΑΤΟ και αργότερα στην ΕΕ. Ο πρώτος ουσιαστικός γύρος διαπραγματεύσεων, κατά τη διάρκεια του οποίου οι δύο υπουργοί Εξωτερικών «θα πέσουν στα βαθιά» των τεχνικών και νομικών λεπτομερειών, αναμένεται να ξεκινήσει τις προσεχείς ημέρες. Επιπλέον, γίνεται ξεκάθαρο ότι οι Νίκος Κοτζιάς και Νίκολα Ντιμιτρόφ θα συνομιλούν ευθέως οι ίδιοι με τον Μάθιου Νίμιτς, αντικαθιστώντας πλήρως τους διαπραγματευτές. Οι δύο υπουργοί θα έχουν, σύμφωνα με πληροφορίες, τόσο διμερή όσο και… τριμερή συνάντηση (με συμμετοχή του ειδικού απεσταλμένου του Γενικού Γραμματέα του ΟΗΕ) μέσα στο επόμενο δεκαήμερο.

Προς το παρόν πάντως, η διαδικασία της «βήμα προς βήμα» προσέγγισης που συμφωνήθηκε στο Νταβός της Ελβετίας ακολουθείται. Η κυβέρνηση του Ζόραν Ζάεφ ανακοίνωσε ότι προχωρεί στη μετονομασία τόσο του αεροδρομίου των Σκοπίων όσο και της εθνικής οδού που συνδέει την πΓΔΜ με την Ελλάδα, ενώ η Αθήνα θα προχωρήσει προσεχώς στην απεμπλοκή της δεύτερης φάσης της Συμφωνίας Σταθεροποίησης και Σύνδεσης που είναι παγωμένη από το 2009. Ο διεθνής παράγων παρακολουθεί με ενδιαφέρον τις εξελίξεις. Η πρόσφατη παρουσίαση της πολιτικής στρατηγικής της Κομισιόν για τα Δυτικά Βαλκάνια και η περιοδεία του Ζαν-Κλοντ Γιούνκερ στην περιοχή (εκκινώντας μάλιστα στις 25 Φεβρουαρίου από τα Σκόπια) είναι ενδεικτικές των προθέσεων. Οσο για το ΝΑΤΟ, το ενδιαφέρον υπάρχει και θα μορφοποιηθεί στην πορεία προς τη Σύνοδο Κορυφής του προσεχούς Ιουλίου μόλις υπάρξουν σαφείς ενδείξεις ότι το ονοματολογικό εισέρχεται δυναμικά σε τροχιά επίλυσης.

Την ίδια στιγμή, η πρόθεση της κυβέρνησης Τσίπρα να λύσει το Μακεδονικό πιστώνει πόντους στον «διπλωματικό λογαριασμό» της. Αυτό είναι ξεκάθαρο από τις συνομιλίες με σειρά ξένων διπλωματών τόσο στην Αθήνα όσο και σε άλλες ευρωπαϊκές πρωτεύουσες. Παράλληλα, η στάση της αξιωματικής αντιπολίτευσης προκαλεί απορίες λόγω των υψηλών τόνων που έχουν υιοθετηθεί. Στα Σκόπια, το αντιπολιτευόμενο VMRO – DPMNE αποφεύγει μέχρι στιγμής τις κορόνες, καθώς στο παρασκήνιο υπάρχουν πιέσεις και προειδοποιήσεις. Η ανάμειξη του πρώην πρωθυπουργού Νίκολα Γκρούεφσκι σε σειρά σκανδάλων ευνοεί τις πιέσεις αυτές και από εξωτερικούς παίκτες. Επιπλέον, ο νέος πρόεδρος του κόμματος Χρίστιαν Μισκόφσκι επισκέπτεται αυτό το διάστημα τις Ηνωμένες Πολιτείες ως επικεφαλής αντιπροσωπείας και έχει σειρά επαφών –στο Στέιτ Ντιπάρτμεντ και όχι μόνο… Θα πρέπει να θεωρείται βέβαιο ότι μεγάλο, αν όχι το μεγαλύτερο, μέρος των επαφών θα αφιερωθεί στην επίλυση του ονοματολογικού.

Η διεθνής συμφωνία, που θα έχει μόνιμο και όχι μεταβατικό χαρακτήρα (όπως είχε η Ενδιάμεση Συμφωνία, κάτι που επέτρεψε την αποφυγή της κοινοβουλευτικής επικύρωσης στα δύο κράτη), θα μπορεί να υπερβεί την εσωτερική έννομη τάξη. Σύμφωνα με ορισμένες πληροφορίες, αυτή η ιδέα, που διευκολύνει την πΓΔΜ στο ζήτημα της αποφυγής άμεσης αλλαγής του Συντάγματος, προήλθε από τη σκοπιανή πλευρά και όπως φαίνεται δεν απορρίφθηκε από την Αθήνα. Ο λόγος που, όπως φαίνεται, η κυβέρνηση Ζάεφ ευνοεί μια τέτοια λύση είναι οι προβλέψεις των άρθρων 118 και 119 του Συντάγματος της πΓΔΜ. Το πρώτο αναφέρει ότι οι διεθνείς συμφωνίες που επικυρώνονται σε συμφωνία με το Σύνταγμα «αποτελούν μέρος της εσωτερικής έννομης τάξης και δεν μπορούν να μεταβληθούν με νόμο». Το δεύτερο προσθέτει ότι διεθνείς συμφωνίες συνάπτονται και από την κυβέρνηση, άρα μπορεί να ξεπεραστούν πιθανές αντιρρήσεις του Προέδρου Γκιόργκι Ιβανόφ. Δεν ήταν λοιπόν τυχαία η αποστροφή του κ. Κοτζιά πριν από λίγες ημέρες ότι η κυβέρνηση του πρωθυπουργού Ζάεφ διαθέτει την πλειοψηφία για να κυρώσει μια διεθνή συμφωνία.

Το ερώτημα φυσικά είναι τι θα περιλαμβάνει μια τέτοια διεθνής συμφωνία. Ο κ. Κοτζιάς έχει επίσης πει ότι η ελληνική κυβέρνηση θα καταθέσει προτάσεις και ιδέες που θα κινούνται σε τρεις άξονες: α) το ονοματολογικό, β) τον αλυτρωτισμό, γ) μια θετική ατζέντα για τις διμερείς σχέσεις. Είναι σαφές ότι η Αθήνα θέλει να συμπεριληφθεί στο Σύνταγμα της γείτονος η νέα ονομασία –πιθανότατα στο Προοίμιο του καταστατικού χάρτη της χώρας, μια ιδέα την οποία είχαν προτείνει στο παρελθόν και άλλες ελληνικές κυβερνήσεις. Υπενθυμίζεται ότι η «Δέσμη Ιδεών» που κατέθεσε ο Μάθιου Νίμιτς στις 17 Ιανουαρίου (την οποία αποκάλυψε «Το Βήμα») περιγράφει μια διαδικασία τριών σταδίων για την εφαρμογή του εύρους χρήσης ως erga omnes, με το τελευταίο εξ αυτών να συνδέει την αλλαγή της εσωτερικής ονομασίας με την ένταξη της πΓΔΜ στην ΕΕ. Αυτό είναι ένα σημείο που για πολιτικούς λόγους η Αθήνα ίσως να ήθελε να συμβεί νωρίτερα και να συνδεθεί με την οριστική ένταξη των Σκοπίων στο ΝΑΤΟ, όχι στην ΕΕ.

Τι θα συμβεί όμως με τα υπόλοιπα σημεία του σκοπιανού Συντάγματος που κατά πολλούς χρήζουν αλλαγής ώστε η χώρα μας να συναινέσει σε λύση του ονοματολογικού; Σύμφωνα με διπλωματικούς κύκλους, η όξυνση της πολιτικής αντιπαράθεσης γύρω από το ζήτημα της συνταγματικής αλλαγής ίσως είναι υπερβολική. Οσοι υποστηρίζουν αυτή την άποψη υπενθυμίζουν ότι ήδη με την Ενδιάμεση Συμφωνία του 1995 αλλά και με τις συνταγματικές τροποποιήσεις που έχουν πραγματοποιηθεί οι αλυτρωτικές αναφορές έχουν απονευρωθεί. Θα μπορούσαν δε να… νερωθούν περαιτέρω μέσω της διεθνούς συμφωνίας. Το κρίσιμο άρθρο της Ενδιάμεσης Συμφωνίας που κατοχυρώνει την Ελλάδα έναντι αλυτρωτικών διεκδικήσεων, το οποίο φώτισε πρόσφατα ο Ευάγγελος Βενιζέλος και παλαιότερα είχε αναλύσει ο καθηγητής Διεθνούς Δικαίου Χρήστος Ροζάκης, είναι το άρθρο 6.

Σύμφωνα με την παράγραφο 1 αυτού, η πΓΔΜ διακηρύσσει ότι τίποτε στο Σύνταγμά της «και ειδικώς στο Προοίμιό του ή στο άρθρο 3 δεν μπορεί και δεν θα έπρεπε να ερμηνεύεται ότι συνιστά ή ότι θα συνιστά ποτέ τη βάση οποιασδήποτε αξίωσης σε οποιαδήποτε επικράτεια που δεν βρίσκεται εντός των υπαρχόντων συνόρων του». Το άρθρο 3 του σκοπιανού Συντάγματος έχει αλλάξει με την τροποποίηση 1, με την οποία η πΓΔΜ δέχεται α) ότι δεν έχει εδαφικές αξιώσεις έναντι οποιουδήποτε γειτονικού κράτους και β) ότι τα σύνορά της μπορούν να αλλάξουν μόνο σύμφωνα με το Σύνταγμα καθώς και σύμφωνα με «γενικώς αποδεκτούς διεθνείς κανόνες». Στο σημείο αυτό, ορισμένοι νομικοί επισημαίνουν ότι η Ελλάδα θα μπορούσε να επιμείνει ώστε να συμπεριληφθεί ειδικά αναφορά στην Τελική Πράξη του Ελσίνκι με την οποία συστάθηκε η τότε ΔΑΣΕ, σήμερα ΟΑΣΕ και αποτελεί τον «θεμέλιο λίθο» περί απαραβιάστου συνόρων στο Διεθνές Δίκαιο.

Στην παράγραφο 2, η πΓΔΜ συναινεί ότι τίποτε στο Σύνταγμά της «και ιδίως στο άρθρο 49, όπως έχει τροποποιηθεί, δεν μπορεί και δεν θα έπρεπε να ερμηνεύεται ότι συνιστά ή θα συνιστά ποτέ βάση για να αναμειγνύεται στις εσωτερικές υποθέσεις άλλου κράτους προκειμένου να προστατεύσει το καθεστώς και τα δικαιώματα οποιωνδήποτε προσώπων σε άλλα κράτη που δεν είναι πολίτες» της πΓΔΜ. Είναι επί αυτού του σημείου που ο πρωθυπουργός Ζάεφ δήλωσε ότι τα Σκόπια προχώρησαν ήδη από το 1993 στην τροποποίηση 2 επί του άρθρου 49. Αυτή προβλέπει ότι στην άσκηση του ενδιαφέροντος «για το καθεστώς και τα δικαιώματα εκείνων των προσώπων που ανήκουν στον «μακεδονικό λαό» σε γειτονικές χώρες» που αποτυπώνεται στο εν λόγω άρθρο, η πΓΔΜ «δεν θα αναμειγνύεται στα δικαιώματα κυριαρχίας άλλων κρατών ή στις εσωτερικές τους υποθέσεις». Η συγκεκριμένη τροποποίηση προηγείται της Ενδιάμεσης Συμφωνίας, καθώς έγινε στο πλαίσιο της συμμόρφωσης των Σκοπίων με τη Γνωμοδότηση της Επιτροπής Μπαντεντέρ του 1992. Στη δε παράγραφο 3 του άρθρου 6 της Ενδιάμεσης Συμφωνίας σημειώνεται ότι οι ερμηνείες των προηγούμενων παραγράφων «δεν θα υπερκεραστούν από οποιαδήποτε άλλη ερμηνεία του Συντάγματος».

Σε σχέση, τέλος, με το Προοίμιο του Συντάγματος, πρέπει να επισημανθεί ότι άλλαξε ολόκληρο με την τροποποίηση 4 και, παρά το γεγονός ότι θα μπορούσε να γίνει ακόμα καλύτερο, δεν έχει σχέση με την αρχική εκδοχή του. Η έμφαση που ορισμένοι δίνουν στην αναφορά στην «Αντιφασιστική Συνέλευση για την Εθνική Απελευθέρωση της Μακεδονίας» του 1944 και στη συμπερίληψη σε αυτήν εδαφίων περί μελλοντικής προσάρτησης «μακεδονικών επαρχιών της Ελλάδας και της Βουλγαρίας» παραγνωρίζει όχι μόνο το γεγονός ότι τέτοιου είδους συνελεύσεις πραγματοποιήθηκαν σε όλες τις συστατικές σοσιαλιστικές δημοκρατίες της πρώην ομοσπονδιακής Γιουγκοσλαβίας αλλά και ότι τα περί αλλαγής συνόρων έχουν αντιμετωπιστεί σε πολύ σημαντικό βαθμό με την αλλαγή του άρθρου 3 περί συνόρων.

Tα σενάρια και οι πιθανές λύσεις για ένταξη στο ΝΑΤΟ

Η Σύνοδος Κορυφής του ΝΑΤΟ στις 11-12 Ιουλίου στις Βρυξέλλες έχει αναχθεί από διάφορες πλευρές ως το «απόλυτο ορόσημο» για την επίλυση της εκκρεμότητας του ονοματολογικού. Γύρω από τη συνάντηση αυτή έχει αναπτυχθεί ολόκληρη φιλολογία, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά την πρόσκληση προς τα Σκόπια και την κύρωση της ένταξής τους στη Συμμαχία (για την οποία δεν υπάρχει αυστηρό χρονοδιάγραμμα, π.χ. 3 ή 4 μηνών). Θα μπορούσε όμως να βρεθεί μια «υβριδική λύση», που θα αναβάθμιζε τη σχέση ΝΑΤΟ – πΓΔΜ αλλά δεν θα έφθανε μέχρι την ένταξη της δεύτερης στη Συμμαχία; Το σενάριο αυτό μοιάζει δύσκολο εκ πρώτης όψεως να ικανοποιεί τα Σκόπια ή την Αθήνα.
Στην πρόσφατη επίσκεψή του στα Σκόπια, ο Γενικός Γραμματέας του ΝΑΤΟ Γενς Στόλτενμπεργκ υπογράμμισε ότι δεν υπάρχει «Σχέδιο Β’» για την ένταξη της πΓΔΜ στη Συμμαχία χωρίς την προηγούμενη εξεύρεση αποδεκτής λύσης με την Ελλάδα στο ονοματολογικό.

Tο ζήτημα της διεύρυνσης του ΝΑΤΟ δεν συμπεριλαμβάνεται αυτή τη στιγμή στην ημερήσια διάταξη της προσεχούς Συνόδου Κορυφής. Δύο είναι τα μείζονα θέματα που απασχολούν τη Συμμαχία αυτή τη στιγμή: η ρωσική επιθετικότητα και οι απειλές στη Μέση Ανατολή και στη Μεσόγειο. Mετά τη Σύνοδο των υπουργών Εξωτερικών της Συμμαχίας τον περασμένο Δεκέμβριο, συμφωνήθηκε να διεξαχθεί μια μελέτη για την «πολιτική ανοικτών θυρών» που δεν αφορά μόνο την πΓΔΜ, αλλά επίσης, μεταξύ άλλων, τη Γεωργία και την Ουκρανία.

Τα προαναφερθέντα δεν σημαίνουν ότι το ΝΑΤΟ δεν θα καλοδεχόταν την πΓΔΜ στους κόλπους του. Αλλωστε, υπάρχει σχετική ανησυχία για το μέλλον της φιλοδυτικής κυβέρνησης Ζάεφ, με παράλληλη μέριμνα για αποφυγή εντάσεων με τον αλβανικό παράγοντα. Θα πρέπει όμως να υπάρξει σαφής πρόοδος στις διαπραγματεύσεις για το ονοματολογικό, που θα επιτρέψει να συζητηθεί η πρόσκληση προς την πΓΔΜ. Αν αυτό δεν συμβεί, τότε η σχετική παράγραφος που έχει συμπεριληφθεί σε όλα τα κοινά ανακοινωθέντα από τη Σύνοδο Κορυφής του Βουκουρεστίου το 2008 και μετά λογικά θα επαναληφθεί.

Η πΓΔΜ έχει λάβει Σχέδιο Δράσης για την Ενταξη ήδη από το 1995. Με αυτό το δεδομένο, η πορεία της χώρας προς άμεση ένταξη είναι αρκετά προχωρημένη. Οποιαδήποτε άλλη λύση θα είναι μάλλον χειρότερη της πλήρους ένταξης. Υπάρχει σχετική συζήτηση όμως για μια ενδιάμεση λύση; Ουδείς μπορεί να το αρνηθεί κατηγορηματικά. Ο σημαντικότερος λόγος είναι ότι υπάρχει μια ομάδα κρατών-μελών που, αν και άτυπα προς το παρόν, έχουν εκφράσει ζωηρές επιφυλάξεις για το αν η πΓΔΜ πρέπει να ενταχθεί στο ΝΑΤΟ προτού λύσει τα εσωτερικά προβλήματά της. Οι χώρες αυτές είναι οι Γερμανία, Γαλλία, Ιταλία, Ισπανία και Ολλανδία. Δεν αποκλείεται να ανησυχούν ότι εφόσον η πΓΔΜ ενταχθεί στη Συμμαχία τότε θα ανοίξει και η πόρτα της ΕΕ.

Η ιδιότητα του «παγκοσμίου εταίρου» του ΝΑΤΟ, που έχουν πολλές τρίτες χώρες, όπως π.χ. η Αυστραλία, μοιάζει απίθανο να ικανοποιούσε τα Σκόπια. Με βάση τη σημερινή «εργαλειοθήκη» του ΝΑΤΟ, ίσως να υπάρχουν δύο εναλλακτικές λύσεις για τη διαμόρφωση ενός ενδιάμεσου καθεστώτος στη σχέση ΝΑΤΟ – πΓΔΜ.

Η πρώτη θα έμοιαζε ίσως με το πακέτο που έχει προσφερθεί στη Γεωργία, από τη στιγμή που η πρόσκληση ένταξης προς την Τιφλίδα έχει παραπεμφθεί στις ελληνικές καλένδες λόγω της κρίσης που θα δημιουργούσε στις σχέσεις με τη Ρωσία. Στο πλαίσιο του πακέτου, η Τιφλίδα έχει δημιουργήσει ένα κέντρο στρατιωτικής συνεργασίας, που συνιστά ουσιαστικά μια νατοϊκή παρουσία στη χώρα αλλά με «εθνικό καπέλο». Σε σχέση με το προενταξιακό καθεστώς των Σκοπίων, η κρίσιμη διαφορά είναι ότι η Γεωργία και η Ουκρανία έχουν τη δυνατότητα να συμμετέχουν σε συνόδους κορυφής, σε υπουργικές συνόδους ή σε συνεδριάσεις του Βορειοατλαντικού Συμβουλίου, όταν συζητούνται θέματα αμοιβαίου ενδιαφέροντος (π.χ. Αφγανιστάν). Μια πιθανή δεύτερη εναλλακτική λύση ίσως να ήταν το πακέτο Enhanced Opportunities Partner (EOP) που έχει προσφερθεί ειδικά σε πέντε νατοϊκούς εταίρους: Αυστραλία, Φινλανδία, Γεωργία, Σουηδία, Ιορδανία. Το πλεονέκτημά του είναι ότι επιτρέπει τη διαμόρφωση ενός διακριτού πακέτου συνεργασίας για κάθε χώρα.