Παγιδευμένες διαδρομές

Το κράτος και τα συστήματα δημόσιας διοίκησης δεν χαρακτηρίζονται από αιώνια σταθερότητα. Είναι όμως βαριοί μηχανισμοί, εξελίσσονται αργά και αλλάζουν δύσκολα. Στην Ελλάδα όλες οι μελέτες έχουν δείξει ότι το κράτος είναι παίκτης περιορισμένης μεταρρυθμιστικής ικανότητας. Πρόκειται για το περίφημο «πρόβλημα διακυβέρνησης». Οπως μάλιστα έγραψε προφητικά – το 2007 – ο K. Featherstone, «το πρόβλημα διακυβέρνησης θέτει εν αμφιβόλω όχι μόνο την κατεύθυνση και την έκταση του εκσυγχρονισμού, αφορά και τη δυνατότητα της Ελλάδας να παραμείνει στον πυρήνα της ΕΕ».

Η μεταρρύθμιση της διοίκησης επιτελείται βαθμιαία. Το «βαθμιαίο», εν τούτοις, προϋποθέτει μια κρίσιμη στιγμή, η οποία δίνει την αρχική ορμή ή επιταχύνει τη διαδρομή. Αυτές οι στιγμές-ευκαιρίες δεν ορίζονται τεχνοκρατικά αλλά πολιτικά. Η πολιτική δίνει το έναυσμα και υποδεικνύει τη μεταρρυθμιστική ατζέντα. Η πολιτική κινητοποιεί τους «ειδικούς» αλλά και επιλέγει ποιοι ειδικοί μεταξύ των ειδικών θα λειτουργήσουν σαν πνευματική και διαχειριστική «ατμομηχανή» της μεταρρυθμιστικής καινοτομίας.

Στην ιστορία της Μεταπολίτευσης, με δεδομένο ότι αρχικά (1974-77) τα κεντρικά διακυβεύματα δεν είχαν σχέση με τη δομή της διοίκησης αλλά με τον εκδημοκρατισμό, τρεις ήταν οι μεγάλες κομβικές στιγμές: 1981, 1996, 2009. Και οι τρεις κατά σύμπτωση ήταν οι στιγμές του ΠαΣοΚ, με πιο σημαντικές εκείνες του 1981-85 και του 2009-2011. Θα αναφερθούμε, για λόγους χώρου, κυρίως σε αυτές. Τι συνέβη λοιπόν στη Μεταπολίτευση;

Η μεγέθυνση της δημόσιας απασχόλησης είναι το κύριο χαρακτηριστικό της περιόδου 1981-85. Το κράτος υφίσταται μια κρίσιμη αλλαγή: μετατρέπεται από καΐκι σε μεγάλο οχηματαγωγό. Αλλάζει μέγεθος. Μόνο που τα διαδοχικά κύματα προσλήψεων δεν συνοδεύονται από σοβαρές μεταρρυθμίσεις δομής. Την περίοδο 1981-85 υπήρξε σταθεροποίηση, εδραίωση και εμβάθυνση του παλαιού – κακού – παραδείγματος. Η αλλαγή μέσω μη αλλαγής ήταν αλλαγή καθοριστική, μεγάλου βεληνεκούς. Στην ουσία, η «πρώτη γενιά μεταρρυθμίσεων», αυτή των δεκαετιών του 1970 και του 1980, υπονόμευσε το δυναμικό της «δεύτερης γενιάς μεταρρυθμίσεων», αυτής των δεκαετιών 1990 και 2000 (Γ. Παγουλάτος). Η μη μεταρρύθμιση (η οποία συνοδεύτηκε από αρκετές επί μέρους μεταρρυθμίσεις) λειτούργησε σαν αντι-μεταρρύθμιση.

Η τελευταία μεγάλη καμπή είναι αυτή της περιόδου 2009-2011. Η χρεοκοπία του κράτους έφερε στο επίκεντρο τη δυνατότητα μιας μεγάλης μεταρρύθμισης. Οι ιδέες που στήριξαν το παλαιό σύστημα είχαν ηττηθεί και οι πόροι για τη συντήρησή του δεν υπήρχαν. Οι ιδέες για μεγάλη κρατική τομή και για αλλαγή παραδείγματος εξηγούσαν πολύ καλύτερα από τις παλαιές ιδέες το καθεστώς οικονομικού τρόμου στο οποίο είχε βρεθεί η χώρα. Το «Η κρίση είναι ευκαιρία» συνόψιζε την ιστορική δυνατότητα υλοποίησης ενός νέου μεταρρυθμιστικού σχεδίου. Η ηλεκτρονική διακυβέρνηση, ο Καλλικράτης, το Ενιαίο Μισθολόγιο, η Ενιαία Αρχή Πληρωμών, η αξιολόγηση, η μεταρρύθμιση των δημόσιων προμηθειών, ο ΕΟΠΥΥ κ.λπ. αποτελούν παραδείγματα της μεταρρυθμιστικής ορμής που είχε την αφετηρία της στο 2009.

Σήμερα γνωρίζουμε ότι οι περισσότερες από τις μεταρρυθμίσεις αυτές είτε απέτυχαν πλήρως είτε υλοποιήθηκαν ανεπαρκώς είτε εγκαταλείφθηκαν. Η κατάρα του Δημοσίου; Θα λέγαμε «όχι». Η έλλειψη πόρων, η ένταξη των μεταρρυθμίσεων σε μια εισπρακτική λογική, η γρήγορη απώλεια πολιτικής νομιμοποίησης λόγω της βίαιης λιτότητας και των οριζόντιων περικοπών, η μεγάλη προχειρότητα και, βέβαια, ο χαοτικός συντονισμός του Γ. Παπανδρέου υπονόμευσαν το όποιο, έστω ατελές, μεταρρυθμιστικό σχέδιο. Οι συνθήκες για τον σχηματισμό μιας μεταρρυθμιστικής πλειοψηφίας εντός του κράτους (και της κοινωνίας) εξανεμίστηκαν γρήγορα. Τα οριζόντια μέτρα έφεραν απογοήτευση, καχυποψία και οργή εντός της διοίκησης και ειδικά μεταξύ των καλυτέρων, των εχόντων συμφέρον από τη μεταρρύθμιση. Αν οι ελληνικές κυβερνήσεις και η ΕΕ ήθελαν η «μεγάλη μεταρρύθμιση» να αποτύχει, δεν θα επέλεγαν αποτελεσματικότερη πολιτική από τη μακροοικονομική πολιτική που περιγράφεται στα διαδοχικά μνημόνια. Σήμερα όλοι γνωρίζουν ότι το Δημόσιο αποσυντίθεται.

Η περίοδος 1981-85 ήταν η κρίσιμη διασταύρωση. Σταδιακά, η αντι-μεταρρύθμιση «κλείδωσε», το μαγαζί μεγάλωσε, η πολυνομία επεκτάθηκε, η ικανότητα συντονισμού των δημόσιων πολιτικών μειώθηκε. Γύρω από το Δημόσιο συγκροτήθηκαν συμφέροντα συλλογικά (δημόσιοι υπάλληλοι, συνδικάτα) και ιδιωτικά (κόσμος της φοροδιαφυγής και, λίγο αργότερα, της μεγάλης διαπλοκής) που δεν ήταν μόνον ή κυρίως πελατειακά ή κομματικά. Ηταν συμφέροντα της ιδιωτικής σφαίρας και, συχνά, της περίφημης κοινωνίας πολιτών, που μάλλον χρησιμοποιούσαν τα κόμματα παρά χρησιμοποιούνταν από αυτά. Το σύστημα άρχισε να λειτουργεί ως τροχοπέδη σε μελλοντικές μεταρρυθμίσεις. Στην πραγματικότητα, αυτό που σταδιακά δημιουργήθηκε ήταν ένα «καθεστωτικό μπλοκ» με επίκεντρο μια σφριγηλή μεσαία τάξη, στηριγμένη όμως είτε σε δημόσιο χρήμα (υπερταλαντούχοι υψηλόμισθοι υπάλληλοι, επιχειρηματίες πρωτοπόροι στις κρατικές συμβάσεις) είτε στη μη απόδοση οφειλόμενου στο Δημόσιο χρήματος (οι εκατομμύρια φοροδιαφεύγοντες υπερήφανοι συμπολίτες μας). Οι μισθωτοί του ιδιωτικού τομέα, όπως και οι άνεργοι, τα δύο πιο λαϊκά τμήματα των λαϊκών στρωμάτων (τα κατ’ εξοχήν στερημένα ισχύος και συνδικαλιστικής εκπροσώπησης) είναι εκείνα που έμειναν εκτός τού ως άνω «μπλοκ». Οταν εξετάζει κανείς τη μακρά διάρκεια, διαπιστώνει ότι το πιο λαϊκό τμήμα του λαού ήταν αυτό που έχασε τα περισσότερα από την ασυνάρτητη συγκρότηση του κράτους.

Κάθε θεσμός είναι ένα ατελές συμβόλαιο που απαιτεί έναν αργό, βασανιστικό αγώνα για τη βελτίωσή του. Στην Ελλάδα όλες οι ευκαιρίες βελτίωσης σπαταλήθηκαν. Πέραν της ασθενούς βούλησης των κομμάτων, αξίζει ίσως να κατανοήσουμε την αλυσίδα των διαδρομών. Η αλυσίδα αυτή εξηγεί καλύτερα γιατί το Δημόσιο έχει μετατραπεί σε επικίνδυνη ζώνη. Και γιατί απέτυχε και το λαϊκιστικό και το εκσυγχρονιστικό ΠαΣοΚ, και η ΝΔ και η κυβέρνηση Γ. Παπανδρέου. Σε αυτή την αλυσίδα, ένας ηγέτης που πολλοί αναπολούν, ο Α. Παπανδρέου, έθεσε το θεμέλιο της μεταγενέστερης πορείας. Φυσικά, ως στρατηγός των μεγάλων επιλογών, υποτιμούσε τα ταπεινά «ατελή συμβόλαια». Ωστόσο οι συντεχνίες κάθε είδους, όπως και το μικρό και το μεγάλο κεφάλαιο, δεν τα υποτίμησαν. Επένδυσαν πάνω σε αυτά, με τα γνωστά αποτελέσματα.