Τα τελευταία χρόνια έχει αυξηθεί η χρήση της θεσμικής δυνατότητας συζήτησης και ψήφισης των νομοσχεδίων με τη διαδικασία του κατεπείγοντος. Το φαινόμενο αυτό έχει προκαλέσει εύλογη έντονη κριτική εντός και εκτός της Ολομέλειας της Βουλής.
Στο άρθρο αυτό θα εξετάσουμε τη διαδικασία που προβλέπεται σχετικά, θα παραθέσουμε στατιστικά στοιχεία για τη χρήση της τα τελευταία 20 χρόνια, θα επισημάνουμε τις αρνητικές συνέπειες που αυτή έχει στην ποιότητα της νομοθέτησης και θα προτείνουμε μερικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν για να αμβλυνθούν κατά το δυνατόν αυτές οι συνέπειες.
Στην κοινοβουλευτικές δημοκρατίες είναι σύνηθες να υπάρχει μια σύντομη διαδικασία κοινοβουλευτικής νομοθέτησης σε περίπτωση επείγουσας σχετικής ανάγκης. Η διαδικασία αυτή, που προβλέπεται είτε από το Σύνταγμα είτε από τον Κανονισμό της Βουλής κάθε χώρας είναι ένα «αναγκαίο κακό», υπό την προϋπόθεση ότι ασκείται στις πραγματικά επείγουσες περιπτώσεις. Και φυσικά, αυτή η διαδικασία είναι προτιμότερη από τις Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, μία λύση που θεσπίζεται στην ελληνική έννομη τάξη για τη ρύθμιση επειγόντων ζητημάτων (στην τρέχουσα Περίοδο έχουν εκδοθεί 28 τέτοιες πράξεις) αλλά δεν προβλέπει καμιάς μορφής κοινοβουλευτική διαδικασία πριν τη θέσπιση των ρυθμίσεων.
Στη χώρα μας η διαδικασία ψήφισης ενός νομοσχεδίου χαρακτηρίζεται ανάλογα με το χρονικό πλαίσιο ολοκλήρωσής της ως κανονική, επείγουσα και κατεπείγουσα. Στα περιορισμένα χωρικά πλαίσια του άρθρου αυτού θα ασχοληθούμε με την κανονική και την κατεπείγουσα διαδικασία αφού η απλώς επείγουσα χρησιμοποιείται πολύ σπάνια.
Στην κανονική διαδικασία, όταν κατατίθεται το νομοσχέδιο στη Βουλή παραπέμπεται στην αρμόδια Κοινοβουλευτική Επιτροπή η οποία το επεξεργάζεται σε δύο φάσεις και στη συνέχεια το παραπέμπει στην Ολομέλεια όπου και συζητείται και ψηφίζεται επί της αρχής, επί των άρθρων και στο σύνολό του.
Από την κατάθεση μέχρι και την ψήφιση του νομοσχεδίου μεσολαβούν 16-21 ημέρες εκτός εάν στην Ολομέλεια προηγείται η συζήτηση άλλου νομοσχεδίου οπότε η διαδικασία θα ολοκληρωθεί με καθυστέρηση ορισμένων ημερών.
Αντίθετα, όταν το νομοσχέδιο χαρακτηρισθεί (από την Επιτροπή) κατεπείγον, ο χρόνος που μεσολαβεί από την κατάθεση του νομοσχεδίου ως την ολοκλήρωση της ψήφισής του είναι 2 ημέρες: η συζήτηση στην αρμόδια Επιτροπή γίνεται την επομένη ημέρα της κατάθεσής του και η συζήτηση και ψήφιση στην Ολομέλεια τη μεθεπομένη.
Σε συνήθεις περιόδους, η χρήση της κατεπείγουσας διαδικασίας είναι σπάνια. Από το 1993 έως και το 2009, το ποσοστό των νομοσχεδίων που ψηφίσθηκαν ως κατεπείγοντα ήταν 0,5% ενώ από τότε που ξέσπασε η κρίση ανήλθε σε 3,7% (2009-2012) και 4,9% (2012-σήμερα).
Το ποσοστό αυτό του 4-5% είναι σημαντικότερο από ό,τι κανείς εκ πρώτης όψεως νομίζει αφού μεγάλο ποσοστό των νόμων που ψηφίζονται αφορούν κυρώσεις διεθνών και διμερών συμβάσεων με μικρό πολιτικό ενδιαφέρον. Εάν δεν υπολογισθούν αυτοί οι κυρωτικοί νόμοι, τότε το ποσοστό των κατεπειγόντων ανέρχεται σε 6,2% (10 επί 162 νόμων) από το 2009 και σε 10% από το 2012 (8 επί 80 νόμων). Με άλλα λόγια, σήμερα, ένας στους δέκα πολιτικά ενδιαφέροντες νόμους ψηφίζεται μέσα σε 48 ημέρες από την κατάθεσή του. Με αυτή τη διαδικασία ψηφίσθηκαν νόμοι με δεκάδες άρθρα και εκατοντάδες σελίδες ο καθένας που μετέβαλαν ριζικά το ασφαλιστικό και εργασιακό δίκαιο, το φορολογικό πλαίσιο, τη δημόσια διοίκηση κ.λπ.
Οι πρακτικές συνέπειες στην ποιότητα της νομοθέτησης είναι σοβαρές:
α) Ο χρόνος μελέτης των διατάξεων καθιστά αδύνατη τη συνολική μελέτη του από ένα βουλευτή και έτσι αυτή γίνεται αποσπασματικά και κανείς δεν έχει τη συνολική εικόνα.
β) Καμία δημόσια διαβούλευση δεν προλαβαίνει να γίνει όσο συζητείται το νομοσχέδιο στη Βουλή. Και φυσικά δε μεσολαβεί η συνταγματικά προβλεπόμενη γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής.
γ) Το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους που πρέπει να κοστολογήσει τις διατάξεις έχει συνήθως μία μέρα πριν την κατάθεση του νομοσχεδίου για να κάνει τη δουλειά του, με ό,τι αυτό συνεπάγεται.
δ) Η έκθεση αξιολόγησης των συνεπειών του νόμου γράφεται εσπευσμένα και δεν εξυπηρετεί πραγματικά τους στόχους που υπηρετεί.
ε) Ο κίνδυνος να παρεισφρύσουν διατάξεις που δεν είναι επείγουσες αλλά τίθενται για να διαφύγουν της προσοχής των βουλευτών είναι πάντα υπαρκτός.
Παρά τις αρνητικές αυτές συνέπειες είναι πολλές αλλά η διαδικασία δεν είναι δυνατόν να καταργηθεί αφού εξυπηρετεί κατά βάση θεμιτές ανάγκες, ιδιαίτερα την περίοδο αυτή. Το να πει κανείς ότι θα πρέπει να μειωθεί η συχνότητα της χρήσης της δεν είναι παρά ένα εύκολο ευχολόγιο χωρίς αντίκρισμα που ακόμη πιο εύκολα ξεχνιέται όταν αυτός που το λέει αναλάβει κυβερνητικά καθήκοντα.
Πρέπει όμως να ληφθούν μέτρα για να μειωθούν οι αρνητικές συνέπειες της διαδικασίας αυτής.
Συγκεκριμένα:
α) Κατά την προετοιμασία ενός νομοσχεδίου (που μπορεί να διαρκέσει εβδομάδες, έστω και εάν τελικά ψηφισθεί ως κατεπείγον) η κυβέρνηση θα πρέπει να ενημερώνει την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή ώστε οι βουλευτές να είναι καλύτερα ετοιμασμένοι για τα θέματα και τα διλήμματα που τίθενται όταν κατατεθεί το νομοσχέδιο. Μέχρι στιγμής αυτό γίνεται –όταν γίνεται- μόνο με τους βουλευτές της συμπολίτευσης και μόνο υπό το φόβο τυχόν εσωκομματικών αντιδράσεων.
β) Η διαδικασία του κατεπείγοντος θα πρέπει να προβλέπει μια δεύτερη ανάγνωση από την Ολομέλεια δύο μέρες μετά την πρώτη ψήφισή της ώστε να διαπιστώνουν οι βουλευτές τι τελικά έχει ψηφισθεί και να το επανεξετάζουν. Η προσθήκη άλλων δύο ημερών σε μια διαδικασία που διαρκεί μόλις δύο ημέρες δεν είναι μεγάλη καθυστέρηση εάν κρίνει κανείς τα σχετικά οφέλη.
γ) Ο αρμόδιος Υπουργός θα πρέπει να ενημερώνει εντός 6-12 μηνών την Επιτροπή για τα αποτελέσματα που είχε η εφαρμογή των επειγουσών διατάξεων ώστε να αξιολογούνται με άνεση και με το πλεονέκτημα της εμπειρίας. Σημειωτέον ότι σε ορισμένες χώρες, τέτοιοι επείγοντες και κρίσιμοι νόμοι ψηφίζονται με ημερομηνία λήξης και μόνο εάν τους ξαναψηφίσει κατά τη λήξη τους η Βουλή παρατείνεται η εφαρμογή τους.
δ) Δικαστικές υποθέσεις που αφορούν κατεπείγοντες νόμους θα πρέπει να εκδικάζονται συντομότερα από ό,τι συνήθως. Θα ήταν λάθος νόμοι που ψηφίσθηκαν σε 48 ώρες να ισχύουν για 2-3 χρόνια πριν κριθεί η συνταγματικότητά τους.
* Ο Θάνος Παπαϊωάννου είνει γενικός γραμματέας της Βουλής των Ελλήνων
** Το κείμενο αποτελεί περίληψη εισήγησης που παρουσιάσθηκε από το γράφοντα και συζητήθηκε στην παγκόσμια σύνοδο των Γενικών Γραμματέων των Κοινοβουλίων το Μάρτιο του 2014 και αφορά το θέμα της νομοθέτησης με την κατεπείγουσα διαδικασία, κάτι που βρέθηκε πολλές φορές στο επίκεντρο της πολιτικής αντιπαράθεσης.
