Λιγότερη εθνική κυριαρχία για πιο αποτελεσματική Ενωση

Οι χώρες της ευρωζώνης έχουν εμπλακεί σήμερα σε μια μακροπρόθεσμη διαδικασία θεσμικής μεταρρύθμισης –ορισμένοι όμως αναρωτιούνται πού θα οδηγήσει αυτή. Το προοίμιο της Συνθήκης για την ΕΕ καθιστά ως στόχο της την «όλο και στενότερη ένωση». Σημαίνει αυτό ότι βρισκόμαστε σε μια αδυσώπητη πορεία προς ένα μελλοντικό υπερ-κράτος; Για πολλούς Ευρωπαίους, με διαφορετικές εθνικές ιστορίες και κουλτούρες, αυτό θα ήταν ίσως ένα υπερβολικό βήμα.

Αυτό καθιστά σημαντική την αποσαφήνιση της ατζέντας με την οποία είναι σήμερα αντιμέτωπη η Ευρώπη. Η φράση «όλο και στενότερη ένωση» δεν είναι επαρκής για να την περιγράψει. Κατά την άποψή μου, περιγράφεται καλύτερα από μια φράση που υπάρχει στο Σύνταγμα των ΗΠΑ: την εγκαθίδρυση μιας «τελειότερης ένωσης».

Ο στόχος στην Ευρώπη σήμερα είναι να τελειοποιήσουμε κάτι που έχει ήδη αρχίσει –για την ακρίβεια, να ολοκληρώσουμε την ΟΝΕ, βασισμένη σε μια πραγματική κοινή αγορά.

Για να κατανοήσει κάποιος τις δυνάμεις που καθοδηγούν την ΟΝΕ χρειάζεται να εκτιμήσει τη διαφορά μεταξύ μιας ζώνης ελεύθερου εμπορίου και μιας πραγματικής κοινής αγοράς. Μια ζώνη ελεύθερου εμπορίου είναι μια μερική και αναστρέψιμη διευθέτηση. Η κοινή αγορά αποτελεί μια συνολική και μόνιμη ένωση. Πρόκειται για μια διαφορά με θεμελιώδεις επιπτώσεις.

Επειδή η κοινή αγορά είναι μια συνολική και μόνιμη ένωση, οι κυβερνήσεις και τα Κοινοβούλια χάνουν, τόσο επί της αρχής όσο και βάσει της Συνθήκης, την ικανότητα επαναφοράς των συνοριακών ελέγχων. Αυτό σημαίνει ότι, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει σε μια ζώνη ελεύθερου εμπορίου, δεν μπορούν να δράσουν μονομερώς για να προστατεύσουν τους πολίτες από τον αθέμιτο και παράνομο ανταγωνισμό άλλων χωρών που αποτελούν μέρος της αγοράς.

Ωστόσο, καμιά ανοικτή αγορά δεν μπορεί να λειτουργήσει χωρίς ανάλογα βασικά πολιτικά θεμέλια. Ως τέτοια, η κοινή αγορά απαιτεί υπερεθνική οργάνωση.

Πρέπει να υπάρχει δικαστική εξουσία που να επιβάλει τον νόμο περί ανταγωνισμού και να προστατεύει τα δικαιώματα ιδιοκτησίας στο επίπεδο της αγοράς. Αν υπάρχει δικαστική εξουσία, θα πρέπει να υπάρχει και νομοθετική εξουσία που θα θεσπίζει τους νόμους που επιβάλλει η πρώτη. Και από την ώρα που υπάρχει δικαστική και νομοθετική εξουσία, χρειάζεται και εκτελεστική εξουσία ικανή να εφαρμόσει τις αποφάσεις. Στην Ευρώπη, αυτές οι λειτουργίες ασκούνται από το Δικαστήριο Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, το Συμβούλιο της ΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Με αυτόν τον τρόπο, η κοινή αγορά έχει αναγκαστικά πολιτικές επιπτώσεις. Το ουσιαστικό ερώτημα για την Ευρώπη σήμερα είναι ως πού εκτείνονται αυτές οι πολιτικές επιπτώσεις: ποιες εξουσίες θα πρέπει να εκχωρηθούν σε υπερεθνικό επίπεδο ώστε να υποστηριχθεί η κοινή αγορά; Ή, διαφορετικά, πόση κυριαρχία πρέπει ένα κράτος να μοιρασθεί με τα υπόλοιπα;

Ενας τρόπος να προσεγγίσουμε αυτό το ερώτημα είναι να επανεξετάσουμε το πώς σκεφτόμαστε περί της έννοιας της κυριαρχίας. Η κλασική άποψη για την κυριαρχία είναι ότι ορίζεται σε σχέση με τα δικαιώματα: το δικαίωμα κήρυξης πολέμου και διαχείρισης της ειρήνης, της συλλογής φόρων, της εκτύπωσης χρήματος, του έσχατου δικαστή. Υπάρχει όμως και άλλη άποψη περί κυριαρχίας που ορίζεται σε σχέση με την αποτελεσματικότητα –δηλαδή της κυριαρχίας ως ικανότητας παροχής, με τρόπο πρακτικό, των ουσιωδών υπηρεσιών που ο λαός περιμένει από την κυβέρνηση.

Ο ορισμός της κυριαρχίας με βάση τα δικαιώματα είναι αναγκαστικά μηδενικού αθροίσματος: κάποιος πρέπει να τη χάσει για να την κερδίσει κάποιος άλλος. Ωστόσο, ο ορισμός της κυριαρχίας με βάση την αποτελεσματικότητα μπορεί να είναι θετικού αθροίσματος καθώς τοποθετεί στο επίκεντρο τις ανάγκες των πολιτών.

Κατά την άποψή μου, αυτή η πραγματιστική εστίαση στην αποτελεσματικότητα θα έπρεπε να μας καθοδηγεί στο πόση κυριαρχία πρέπει να μοιραστούμε στην κοινή αγορά μας. Και πραγματικά είναι η προσέγγιση που εδράζεται στη Συνθήκη της ΕΕ υπό την αρχή της επικουρικότητας. Αυτή λέει ότι οι εξουσίες δεν μπορούν να μεταφερθούν στην Ενωση, εκτός και αν η δράση που θα αναληφθεί στο ευρωπαϊκό επίπεδο είναι πιο αποτελεσματική από ό,τι σε κάποιο χαμηλότερο επίπεδο διακυβέρνησης. Με άλλα λόγια, η Συνθήκη δίνει έμφαση στην αποτελεσματικότητα της πολιτικής.

Η πολιτική αποτελεσματικότητα είναι ένα από τα κύρια κίνητρα της νομισματικής ένωσης. Τα κράτη-μέλη επεδίωξαν να δημιουργήσουν τις συνθήκες που θα επέτρεπαν στους πολίτες να επωφεληθούν πλήρως από την κοινή αγορά.

Υπήρχαν ισχυρά μικροοικονομικά επιχειρήματα για να έχουμε μια κοινή μονάδα πληρωμών στην κοινή αγορά. Ενα κοινό νόμισμα θεωρήθηκε επίσης αναγκαίο για τον θεμιτό ανταγωνισμό και την απόλαυση των πιθανών κερδών της ολοκλήρωσης της αγοράς. Μια οικονομία που θα αύξανε την παραγωγικότητα και την ανταγωνιστικότητά της θα μπορούσε να στερηθεί τα οφέλη με όρους αυξημένου μεριδίου της αγοράς αν άλλες οικονομίες (εντός της ίδιας αγοράς) μπορούσαν να υποτιμήσουν τα νομίσματά τους.

Επιπλέον, οι ευρωπαϊκές χώρες είχαν καθιερώσει διάφορα καθεστώτα σταθερών συναλλαγματικών ισοτιμιών μετά την κατάρρευση του Μπρέτον Γουντς τη δεκαετία του 1970. Αυτές οι ισοτιμίες, μαζί με την απαίτηση για ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων εντός της κοινής αγοράς, σήμαιναν ότι πολλά κράτη-μέλη δεν είχαν ουσιαστικώς πραγματική αυτονομία άσκησης νομισματικής πολιτικής. Επρεπε να ακολουθήσουν το παράδειγμα των μεγαλύτερων γειτόνων τους. Η νομισματική ένωση ήταν το φυσικό επόμενο βήμα.

Οι επιπτώσεις της κοινής αγοράς δεν περιορίστηκαν όμως μόνο στη δημιουργία του κοινού νομίσματος: αυτό είχε τις δικές του συνέπειες, ιδιαιτέρως στον τραπεζικό τομέα. Το χρήμα, για να είναι πραγματικά κοινό εντός μιας νομισματικής περιοχής, πρέπει κάθε ευρώ σε κάθε τράπεζα εντός της ευρωζώνης να είναι ίσο με κάθε άλλο. Αυτό μπορεί τελικώς να επιτευχθεί μόνο αν αφαιρεθούν οι διαφορές στο τραπεζικό σύστημα οι οποίες μπορεί να προκαλέσουν κατακερματισμό στη βάση εθνικών γραμμών. Οι σημαντικότερες από αυτές τις διαφορές σχετίζονται με τον τρόπο εποπτείας και, εφόσον είναι αναγκαίο, εκκαθάρισης από τις εθνικές Αρχές.

Βρισκόμαστε επομένως στη διαδικασία της μεταφοράς αυτών των λειτουργιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο –οικοδομώντας μια τραπεζική ένωση –ώστε να διασφαλίσουμε ότι το κοινό νόμισμα συνοδεύεται από κοινό τραπεζικό σύστημα. Αυτό είναι συνεπές με την κυριαρχία ως αποτελεσματικότητα: η αυθεντική τραπεζική ένωση μπορεί να προσφέρει στους πολίτες περισσότερη εμπιστοσύνη στα χρήματά τους από όση διαφορετικές εθνικές προσεγγίσεις.

Η τραπεζική ένωση υποστηρίζει επίσης την κοινή αγορά. Οταν υπάρχει κατακερματισμός του τραπεζικού συστήματος, υπονομεύονται και οι συνθήκες του ανταγωνισμού. Αυτό συμβαίνει επειδή υπάρχει διασπορά στα επιτόκια δανεισμού σε εθνικές γραμμές και δεν υπάρχει πραγματική κοινή αγορά κεφαλαίων. Η τραπεζική ένωση έχει στόχο να το αντιστρέψει αυτό.

Αν και η τραπεζική ένωση μπορεί να εξασθενήσει τον χρηματοοικονομικό κατακερματισμό, δεν μπορεί να τον απαλείψει πλήρως. Τα αποκλίνοντα θεμελιώδη στοιχεία ανάμεσα σε διαφορετικές οικονομίες μπορεί να υπεισέλθουν στο τραπεζικό σύστημα, κυρίως μέσα από τη διάδραση κρατών και τραπεζών. Αυτό σημαίνει ότι οι κυβερνήσεις επωμίζονται μεγάλο βάρος για να διασφαλίσουν ότι το δημόσιο χρέος διαδραματίζει την αναμενόμενη λειτουργία του στο χρηματοοικονομικό σύστημα –αποτελεί δηλαδή ασφαλή και ακίνδυνη αξία. Μια κοινή αγορά με κοινό νόμισμα απαιτεί υγιείς δημοσιονομικές πολιτικές.

Οι κυβερνήσεις της ευρωζώνης έχουν σημειώσει αξιοσημείωτη πρόοδο στη σταθεροποίηση των προϋπολογισμών τους. Απαιτείται όμως συνέπεια σε βάθος χρόνου. Για αυτό η ΕΚΤ πίεζε επί μακρόν υπέρ πιο αποτελεσματικών δημοσιονομικών κανόνων. Αυτοί οι κανόνες θα αντιπροσωπεύουν εκχώρηση εξουσιών σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Οπως όμως και με την τραπεζική ένωση, αυτή η διαφαινόμενη απώλεια κυριαρχίας μπορεί να ιδωθεί ως ένας τρόπος ανάκτησής της –δηλαδή ως άσκηση αποτελεσματικής πολιτικής.

Αρκετές κυβερνήσεις της ευρωζώνης αντιμετώπισαν μια κατάσταση κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους στην οποία, εξαιτίας έλλειψης αξιοπιστίας της πολιτικής, το κόστος δανεισμού αυξήθηκε όταν ακριβώς χρειάζονταν να δανειστούν. Κάποιος μπορεί να το θεωρήσει αυτό ως πραγματική απώλεια κυριαρχίας. Απέτρεψε τις εθνικές κυβερνήσεις από τη χρήση της φυσιολογικής δημοσιονομικής πολιτικής για τη μακροοικονομική σταθερότητα. Για τον ίδιο λόγο, πιο αξιόπιστοι δημοσιονομικοί κανόνες που αποκαθιστούν την εμπιστοσύνη στη δημόσια πιστοληπτική ικανότητα μπορούν επίσης να αποκαταστήσουν την ικανότητα των κυβερνήσεων να ασκήσουν τις λειτουργίες που οι πολίτες αναμένουν από αυτές.

Οι αλλαγές που λαμβάνουν χώρα σήμερα στην ευρωζώνη ισχυροποιούν τη νομισματική ένωση. Ωστόσο, θα ήταν λάθος να αποκλείσουμε ότι, συν τω χρόνω, η ευρωζώνη ίσως μετακινηθεί προς μια νέα ισορροπία. Η ολοκλήρωση είναι μια δυναμική διαδικασία και απαιτείται ένας συγκεκριμένος βαθμός ταπεινότητας για το πού μπορεί να οδηγήσει. Για παράδειγμα, οι ΗΠΑ ενίσχυσαν την ένωσή τους σε διαφορετικά στάδια, με το καθένα να γεννά το επόμενο.

Στην Ευρώπη σήμερα περνάμε κατά κάποιον τρόπο μια ανάλογη διαδικασία. Δεν είναι ανάλογη, υπό την έννοια ότι ο προορισμός είναι ο ίδιος. Αυτό δεν το γνωρίζουμε. Αυτές που είναι ανάλογες είναι οι κατευθυντήριες αρχές: να ακολουθήσουμε τις επιπτώσεις της κοινής αγοράς και του κοινού νομίσματος, να βρούμε τρόπους να παρέχουμε τις λειτουργίες που οι πολίτες περιμένουν από την κυβέρνηση, ιδιαίτερα σε περιόδους που πρέπει.

Στις μαύρες ημέρες της κρίσης, πολλοί σχολιαστές στην άλλη πλευρά του Ατλαντικού ήταν πεπεισμένοι ότι η ευρωζώνη θα αποτύχει. Αυτό έγινε διότι είχαν υποεκτιμήσει τις δυνάμεις που καθοδηγούν την Ευρώπη.

Υποτίμησαν το βάθος της δέσμευσης των Ευρωπαίων στο ευρώ. Είδαν το ευρώ ως ένα σύστημα σταθερών συναλλαγματικών ισοτιμιών, όταν στην πραγματικότητα είναι ένα μη αναστρέψιμο κοινό νόμισμα. Και απέτυχαν να δουν ότι δεν είναι αναστρέψιμο επειδή αυτό προκύπτει από τη δέσμευση των ευρωπαϊκών εθνών για στενότερη ολοκλήρωση –δέσμευση που έχει τις ρίζες της στην επιθυμία μας για ειρήνη, ασφάλεια και υπέρβαση των εθνικών διαφορών.

Ο Μάριο Ντράγκι είναι πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας.

Το άρθρο αυτό αποτελεί συντομευμένη έκδοση ομιλίας που έδωσε ο Μάριο Ντράγκι στη Σχολή Κένεντι του Πανεπιστημίου Χάρβαρντ στις 9 Οκτωβρίου 2013.